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关于做好自治州草原生态保护补助奖励资金使用相关问题整改落实工作的通知
文件编号
巴政办发电〔2015〕83号
公开类型
主动公开
产生日期  
2015/9/16
发布机构
巴州人民政府办公室
载体类型
电子
关键字  
生态 资金 管理 通知
索取号
jj001-4000-2015-00055
   
 
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关于做好自治州草原生态保护补助奖励资金使用相关问题整改落实工作的通知
各县市人民政府,州人民政府各有关部门:

    2011年国家启动实施草原生态保护补助奖励机制,是新中国成立以来我国在草原生态保护方面安排资金规模最大、覆盖面最广、补贴内容最多的一项政策。草原生态保护补助奖励政策的实施,对促进自治州牧区发展、保护草原生态、改善民生发挥了重要作用。但由于政策首次出台,没有先行经验可鉴,对中央、自治区补奖政策理解不够,致使政策在实施过程中,部分县市存在补奖政策宣传不够、资金发放使用管理不严、草原划定引发矛盾等问题。州人大常委会组织四级人大代表对实施草原生态保护补助奖励发放情况进行了实地调研,州审计局对实施草原生态保护补助奖励资金管理和使用情况进行了专项审计,并指出了存在的问题及整改建议。

    州党委、人民政府对自治州草原生态保护补助奖励资金使用中存在的相关问题高度重视,要求认真研究、切实整改。为认真总结经验、汲取教训,做好自治州草原生态保护补助奖励资金使用中存在的相关问题整改落实,抓好第二轮草原生态保护补助奖励工作,现将有关事宜通知如下:

    一、认真学习领会草原生态补助奖励有关政策精神

    (一)关于草原承包的几个问题

    1.明晰草原所有权、确定草原使用权是深化牧区体制改革的重要内容,也是落实草原各项制度的基础。力争用五年左右时间(2011年—2015年),基本完成权属明确、管理规范、承包到户的草原承包经营体制改革任务。按照《农村土地承包经营法》、《草原法》的规定,依法开展草原登记,实现“草定性、地定权、人定心”。(农牧发〔2010〕13号)

    2.落实草原承包经营制度,将草原承包到户,明确草原承包者的权力义务是建立草原生态保护补助奖励机制的前提。目前尚未实行草原承包的,要尽快落实到户,签订承包合同;已承包到户的,要进一步规范承包合同内容,特别要明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任;实行联户承包的,要尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任。(农牧发〔2010〕13号)

    3.对已承包到户的,要重新核实,进一步补充规范承包合同内容,特别要明确草畜平衡放牧畜数量,承担相应的责任与义务等,发生分户以及流转租赁的草原以承包确权户为准。对实行联户承包经营的,要进一步落实责任,尽可能做到分户承包;继续联户经营的,要明确联户成员的权益和责任。(新财农〔2011〕8号)

    4.对于集体承包草原的,可按平均分配或牲畜占有量确权到户,也可继续实行集体承包,集体成员共同遵守禁牧和草畜平衡规定,履行禁牧或草畜平衡使用规定与义务,所有成员共同享受补助与奖励。(新财农〔2011〕8号)

    5.对于跨区放牧的草场,由取得跨区草原使用权的单位或集体经济组织将草原发包给本单位或集体经济组织内的家庭或联户承包经营,国营牧场的国有草场可以根据实际情况由集体使用,共同履行禁牧或草畜平衡使用规定与义务,所有成员共同享受补助与奖励。(新财农〔2011〕8号)

    (二)关于补奖资金管理的几个问题

    1.明确补助对象。草原禁牧补助和草畜平衡奖励按照已承包到户(含联户)并已落实禁牧或草畜平衡草原面积发放。禁牧补助的对象是禁牧区域内承包草原并实施禁牧的牧民;草畜平衡奖励的对象是草畜平衡区域内承包草原并履行草畜平衡义务的牧民;牧民生产资料综合补贴的对象是承包草原且主要从事草原畜牧业生产的牧户;牧草良种补贴的对象是人工草地种植者,牧草良种包括多年生和一年生牧草良种,不包括青贮玉米等青贮饲料。(新财农〔2012〕43号)

    2.明确发放方式。禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴资金、牧草良种补贴直接发放到户,原则上采用“一卡通”发放到牧户,不具备“一卡通”发放条件的地方采取现金方式直接发放到户。牧草良种补贴按照项目管理的,可统筹安排用于项目。同时,禁牧补助、草畜平衡奖励资金、牧民生产资料综合补贴和牧草良种补贴发放实行村级公示制。公示的内容包括牧户姓名、承包草原面积、禁牧面积、草畜平衡面积、牧草留床面积、补助奖励标准、补助奖励资金数额等。公示时间不少于7天。公示期间,应当听取牧民群众的意见,接受群众监督,发现问题及时纠正。(新财农〔2012〕43号)

    3.加强资金管理。补奖资金应专款专用,任何地方、单位和个人不得虚报禁牧和草畜平衡面积、牧草留床面积、牧民户数等基础数据,不得套取、挤占、挪用补奖资金。对虚报、冒领、截留、挪用补奖资金的单位和个人,按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关法律法规进行处理处罚。(新财农〔2012〕43号)

    (三)关于“上封顶、下保底”政策的规定

    各地(州、市)可结合本地草原载畜能力、牧民承包草场面积、人口数量、牧民收入构成等情况,在安排的补奖资金额度内,制定“上封顶、下保底”标准,切实做到资金不结余、不超发。上封顶标准原则上不高于本地区上年度农牧民人均收入的两倍,下保底标准由各地州自行确定。封顶保底政策不得留有资金缺口,造成补助资金缺口的,由地(州、市)财政负担。(新财农〔2012〕43号)(备注:上封顶政策以家庭成员为单位计算)

    (四)关于涉牧资金捆绑使用统筹安排的问题

    各地、各有关部门要抓紧出台相关配套政策,研究制定具体实施办法,确保政策兑现,切实发挥补助奖励资金的作用。在奖补政策落实过程中,重点抓好“七个结合”,即与牧民定居工程建设相结合、与富民兴牧水利工程建设相结合、与转变畜牧业生产方式相结合、与推动牧区社会公共事业发展相结合、与实施牧区劳动力转移相结合、与建立畜牧业防灾减灾长效机制相结合、与完善草原承包和基本草原划定相结合。(钱智副主席2010年11月15日在自治区定居兴牧和建立草原生态保护补助奖励机制工作电视电话会议上的讲话)

    二、提前做好第二轮草原生态补助奖励相关工作

    (一)做好牧户基础信息采集、录入和校核工作。对第一轮牧户基础信息及时进行更新、补充和调整,确保受益牧户与信息系统牧户一致,基本信息客观、真实。要进一步完善草原确权承包档案,对草原承包合同书(包括损坏、遗失或漏发的)要重新换发或补发。对已发承包合同但内容不准确或不完善的,要限期更正完善。

    (二)认真做好草原承包工作。对已上报的草原面积,要做到应包尽包、落实到户,签订承包合同;对尚未实行草原承包的,暂归属集体承包草原。为体现公平性,从现在起,凡要求在农区草场新增加草原面积的牧户,原则上实行竞价承包,签订承包合同后享受草原补奖政策。同时,由州畜牧兽医局牵头,组织相关部门对第一轮草原承包引发上访问题进行实地调研,提出解决办法,为做好第二轮草原承包工作打下基础。

    (三)规范承包合同内容。对承包到户的,要进一步规范承包合同内容,特别要明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任;实行联户承包的,尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任;对集体承包草原,要明确发放方式,坚持公平公正公开原则,以户为单位,确定享受补助与奖励的具体户名及平均金额。

    (四)严格落实草畜平衡制度。各县市要结合本地草原生态及生产力状况,加快确定草原适宜载畜量标准,核定草原载畜量,明确草原使用者或承包经营者的放牧牲畜数量上限。在制定草原载畜量标准或核实草原载畜量时,应充分听取草原使用者和承包经营者的意见,确保草原载畜量标准和草原载畜量核定的科学性和合理性。同时,根据核定的载畜量,制定明确的减畜计划,确定减畜数量,规定减畜时间进度,并逐级上报备案。

    三、当前做好的几项重点工作

    (一)认真做好整改落实工作。各县市人民政府要认真对照州人大常委会《关于四级人大代表调研自治州草原生态保护补助奖励资金发放相关情况的报告》提出的7个的问题和州审计局《关于上报巴州六县一市2013—2014年度草原生态保护补助奖励资金专项审计调查汇总报告》提出的4个方面23个问题,切实制定具体可行的整改措施,上报州人民政府并抄送州畜牧兽医局。经州畜牧兽医局认真整理汇总后,于9月21日前报州人民政府。

    (二)切实加强补奖资金管控。各县市人民政府要高度重视补奖资金的管理与监督,将资金落实情况纳入绩效考核指标体系,真正让补奖资金更好地发挥经济效益、环境效益、社会效益,不断提高牧民生产生活条件,进一步改善生态环境。同时,对有资金滞留和沉淀的县市,要尽快研究制定资金盘活实施方案,并及时上报州财政局、畜牧兽医局审核后报自治区财政厅、畜牧厅批准,严禁自行跨科目调剂或挪作他用。

    (三)认真分析总结、改进不足。各县市人民政府、各有关部门要在汲取第一轮实施草原生态补助奖励机制工作经验教训的基础上,认真做好第二轮草原承包到户、禁牧区域划定、草畜平衡核定、牧民户数统计、组建牧民管护员队伍等各项前期基础工作,为启动实施第二轮草原生态保护补助奖励机制工作奠定良好基础。

    附件:1﹒农业部关于进一步加强草原工作的意见(农牧发〔2010〕13号)

    2﹒转发财政部 农业部《关于做好建立草原生态保护补助奖励机制前期工作的通知》的通知(新财农〔2011〕8号)

    3﹒关于印发《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》(新财农〔2012〕43号)

    4﹒关于四级人大代表调研自治州草原生态保护补助奖励资金发放相关情况的报告(2015年8月24日)

    5﹒《关于上报巴州六县一市2013—2014年度草原生态保护补助奖励资金专项审计调查汇总报告》(巴审发〔2015〕43号)

                                   巴音郭楞蒙古自治州人民政府办公室

                                            2015年9月16日

附件1

 

农牧发〔2010〕13号

 

农业部关于进一步加强草原工作的意见

 

主送(略):

为贯彻党的十七届五中全会精神,落实国务院第128次常务会议关于建立草原生态保护补助奖励机制和中央1号文件关于建立健全草原监理体系的要求,全面提高草原保护建设水平,加快推进生态文明建设,促进草原生态环境与牧区经济社会协调发展,现就进一步加强草原工作提出如下意见。

一、充分认识进一步加强草原工作的重要性和紧迫性

(一)准确把握当前草原工作面临的形势。进入新世纪以来,国家大力推进草原保护建设,实施草原重大生态工程,集中治理生态脆弱和严重退化草原,成效显著。目前,草原生态发生了积极变化,全国草原生态环境加速恶化的势头初步遏制,局部地区生态环境明显改善;草原畜牧业发展方式加快转变,综合生产能力稳步提升;牧民收入持续增长,生活水平显著提高。但草原牧区发展仍面临诸多矛盾和问题,草原生态环境整体仍在恶化,载畜能力大幅下降;草原畜牧业生产经营方式仍很落后,效益低下;草原自然灾害频繁,防灾抗灾能力薄弱;牧民收入水平低,增收难问题突出。草原生态环境持续恶化,不仅制约着草原畜牧业发展和牧民增收,影响着牧区经济社会全面可持续发展,而且直接威胁到国家生态安全,草原保护建设各项工作亟待进一步加强。随着国家加快建设资源节约型、环境友好型社会,草原生态优先的战略定位进一步确立,“十二五”时期将是草原生态保护建设的重要机遇期,也是推进草原生态环境实现整体好转的攻坚期。必须立足草原牧区实际,坚持科学发展,集中力量解决草原牧区的突出矛盾和问题,提高草原牧区生态文明水平,增加可持续发展能力。

(二)统筹推进新时期各项草原工作。做好草原工作,是中央的要求,社会的期望,牧民的期盼。要深入贯彻落实科学发展观,实施生态优先战略,按照“保护草原生态、转变发展方式、促进草畜平衡、推动转移就业”的基本工作思路,采取更加有效的措施,尽快扭转草原生态持续恶化的局面,提高草原生产能力,促进草原可持续利用。从明年开始,国家将在重点草原省份全面启动草原生态保护补助奖励机制,实施禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧民生产补贴、牧区教育支持和绩效考核奖励。这是一项大政策,落实这项政策给草原工作提出了新的更高的要求。我们要切实增强责任感和紧迫感,充分发挥主观能动性,在抓好重大草原生态工程建设的同时,扎实推进草原承包、草畜平衡、监督执法、监测预警和科技进步等管当前、利长远的各项工作,把中央的各项惠牧政策切实落实到草场牧户。

二、扎实推进和完善草原家庭承包经营制度

(一)明确草原权属。明晰草原所有权、确定草原使用权是深化牧区体制改革的重要内容,也是落实草原各项制度的基础。力争用五年左右时间,基本完成权属明确、管理规范、承包到户的草原承包经营体制改革任务。加强草原资源调查勘测,确定草原土地类型和四至边界。结合基本草原划定工作的开展,进一步明晰草原的权属关系。按照《农村土地承包经营法》、《草原法》的规定,依法开展草原登记,实现“草定性、地定权、人定心”,充分发挥牧民保护草原的主体作用。

(二)落实草原承包经营制度。将草原承包到户,明确草原承包者的权利义务是建立草原生态保护补助奖励机制的前提。只有草原承包到户,各类草原补贴才能落实到牧户。目前尚未实行草原承包的,要尽快落实到户,签订承包合同;已承包到户的,要进一步规范承包合同内容,特别要明确承包经营者落实草畜平衡、保护草原生态的义务和责任;实行联户承包的,要尽快在承包合同中确定联户成员的具体权益和责任。

(三)规范承包经营权流转。要加强草原承包经营权流转管理,在依法自愿有偿和加强服务的基础上,完善草原承包经营权流转市场,明确流转的程序、条件、方式及用途。建立健全草原承包经营权流转规程和流转合同登记备案制度,指导草原流转合同的订立,建立流转合同档案,规范草原承包经营权流转行为,维护流转双方合法权益。加强对草原流转情况的调查研究,及时掌握动态。强化对草原流转的监督管理,防止以草原流转为名,擅自改变草原用途。

(四)强化承包管理。要完善草原承包合同管理,各地核发的草原所有权和使用权证应统一式样,承包合同应确保内容齐全规范,数据准确无误,做到图、表、册一致,人、地、证相符。加强档案管理,准确、完整、及时地收集整理草原承包合同、牧户承包情况图表、原始文字记录等档案资料,归档保管。建立草原承包电子档案,实现草原承包工作的信息化管理。尽快建立草原纠纷调处机制,充分发挥草原监理机构的作用,引导农牧民通过人民调解、行政调处等途径,依法解决草原承包纠纷。

三、严格落实草畜平衡制度

(一)核定草原适宜载畜量。各地要结合本地区天然草原生态及生产力状况,加快确定草原适宜载畜量标准,核定草原载畜量,明确草原使用者或承包经营者的放牧牲畜数量上限,为落实草畜平衡奖励打牢基础。制定草原载畜量标准或者核定草原载畜量时,应当充分听取草原使用者和承包经营者的意见,组织专家进行论证,确保草原载畜量标准和草原载畜量核定的科学性和合理性。

(二)制定减畜计划。各地要根据核定的载畜量,制定明确的减畜计划,确定减畜数量,规定减畜时间进度,并逐级上报备案。要将减畜额度落实到村、到户,对落实减畜计划、实现草畜平衡的牧户及时兑现奖励资金,确保牧民减畜不减收。

(三)尽快实现草畜平衡。各地要制定完善草畜平衡核定办法,建立草畜平衡目标管理责任制,逐级签订草畜平衡责任状,明确领导责任。要实行草畜平衡公示制,发挥牧民的自我监督和社会监督作用。各地要切实采取措施,杜绝超载过牧。

四、继续强化草原执法监督

(一)加强草原监督管理。各地要高度重视草原监理机构执法监督条件和能力建设,配备必要的执法监督装备,提高监管能力。各级草原监理机构要做好草原承包、草原禁牧休牧轮牧、草畜平衡制度的具体落实和管理工作,加强对草原基础设施的管护。严格草原资源管理,保护草原建设成果。积极配合有关部门,加快制定草原植被恢复费征收标准和征收办法,力争从明年开始依法开展草原植被恢复费征收工作,确保资金取之于草原用之于草原,促进草原生态修复。

(二)加大对草原违法行为的查处力度。要在依法打击各种破坏草原、损害牧民合法利益行为的同时,加大对草原禁牧休牧制度、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度,对禁牧区、休牧期的牲畜放牧情况实行常态化巡查,定期核查草畜平衡实施区放牧牲畜数量,对违反禁牧休牧和草畜平衡管理规定的行为做出纠正或处罚。要创新执法方式,重点查处和曝光一批大案要案,震慑不法分子。

五、不断加强草原监测预警

(一)加强草原监测。草原监测是确定草原生产能力、核定草畜平衡的基础,是评估政策效果的重要手段。要针对当前草畜平衡、草原生态方面监测工作比较薄弱的问题,丰富完善草原监测指标体系,改进监测方法和手段,优化监测指标,创新监测方法。在稳步推进国家级草原固定监测点建设的同时,各地要规划设置数量适宜、分布合理的省级、县级草原固定监测点。规范固定监测点的运行和管理,定期开展草原固定监测工作。抓紧开展草原本底调查,摸清政策实施基年的草原基本状况。加快开发监测预警信息系统,提高草原监测数据的信息化管理水平。及时编制监测报告,发布监测信息,客观反应草原植被生长、草原生产能力、草原生态、草原灾害、草原生态工程效益等状况和变化情况,为评估草原生态补助奖励政策实施效果、完善草原扶持政策、加强草原监督执法等提供科学依据。

(二)强化草原火灾预警。加强草原火灾监测预警,是做好草原防火、保护植被恢复成果的重要保障措施。要加强与气象部门、科研单位合作,开展草原火灾监测预警新技术新方法的研究,提高监测预警的准确性和时效性。在做好草原火灾监测预警的基础上,继续加强草原防火预案制度、物资装备、通讯指挥、应急队伍等方面的建设,努力提高对草原火灾的综合防控能力。

(三)完善信息预警机制。加强对草原生产和生态变化规律的研究,认真开展草原生产生态形势分析和预测,对可能出现的重大形势、趋势变化做出预报预警。建立信息发布制度,健全信息发布平台,强化信息预警,提出应对措施。积极引导农牧民做好人工草地建设、饲草料储备、畜群结构调整、牲畜出栏和草原灾害防治等工作,不断提高草原科学管理和风险应对能力。

六、大力推进草原科技进步

(一)加强草原科技创新。要以牧草产业技术体系为依托,围绕草原植被恢复和牧民生产方式转变,开展优质高产牧草和抗性牧草品种筛选、人工草地建植、划区轮牧模式、放牧季与非放牧季家畜补饲和结构优化、草原现代家庭牧场建设、草原鼠虫害防控、退化草原治理、草原保护建设成效分析评估等研究工作,尽快开发出一批自主创新的科技成果。

(二)加快先进适用技术推广。要以草原技术推广机构和牧草产业技术体系为主,根据不同的草原保护建设项目,做好适用技术的筛选、集成和展示工作。加快优良牧草高产栽培、退化草地补播改良、轮牧休牧、舍饲圈养、遥感应用、全球定位等先进适用技术的推广应用。加强草原保护建设科技综合示范区建设,加大引导示范和辐射带动作用,加快科技成果转化。

(三)加强人才培训培养工作。要针对不同的培训对象和培训需求,通过举办培训班、现场观摩会、科技入户、科技书屋等形式,加强对农牧民和基层草原管护员的培训,提高其发展现代生态畜牧业、开展多种经营和管护草原的能力。加强草原职业技能鉴定工作,加快草原实用人才培养,满足草原建设工作的需要。

七、切实加强草原工作的组织领导

(一)落实工作责任。各地要根据草原生态保护补助奖励机制实行“目标、任务、责任、资金”四到省的要求,落实属地管理责任。要把草原工作放到更加突出的位置,明确工作分工,落实具体责任,建立统一领导、各司其职、责任到人的工作机制,保证处处有人管,事事有人抓,切实把草原扶持政策落到实处。完善目标管理责任制,逐级建立健全绩效考核办法,细化明确考核指标,做到奖罚分明。建立健全督查制度,对政策落实施行全过程监控,确保政策不走样、不缩水。

(二)建立健全工作保障体系。要尽快建立机构设置合理,队伍结构优化,设施设备齐全,经费保障有力的草原工作体系,积极协调有关部门,妥善解决机构、编制、人员、经费等问题。在草原面积较大、草原生态脆弱的县级以上行政区域要建立草原监理机构,明确管理职责、充实监理队伍。已经设立监理机构的地方,要进一步理顺体制、完善机制。加强草原技术推广体系建设,明确公益性定位,健全基层服务网络,创新服务方式,提高服务质量。对禁牧、减畜和实施生态移民的牧户提供生态管护公益岗位,逐步建立一支以牧民为基础、覆盖所有草原的基层草原管护队伍。

(三)形成工作合力。各地要加强调查研究,广泛听取意见,积极争取发展改革、财政、教育、科技、劳动保障等部门的支持,尽快制定草原保护建设政策落实工作计划和实施方案。严格按照实施方案,一抓到底,要全面开展动员部署,组织落实,监督检查,及时发现新问题,及时加强和改进相关工作,切实保障各项任务按期完成。

(四)加强舆论宣传。要充分运用广播电视、入户宣讲、政策明白纸等多种形式,大力宣传草原生态保护补助奖励机制等草原扶持政策,使广大农牧民群众充分了解政策内容,增强保护建设草原的自觉性和主动性。广泛宣传草原在国计民生和生态文明建设中不可替代的重要作用,大力宣传草原保护建设的政策法规和发展成就,提高全社会关心草原、爱护草原的意识,使草原生态文明的理念深入人心。

各地在贯彻落实本意见过程中,如有问题或建议,请及时与农业部畜牧业司草原处联系。

联系人:李维薇       电 话:010—59192874 

 

                国家农业部

                    二〇一〇年十一月二十六日

附件2                    

 

                                         新财农〔2011〕8号

 

转发财政部 农业部《关于做好建立草原生态

保护补助奖励机制前期工作的通知》的通知

 

主送(略):

为加快推进草原生态保护补助奖励机制工作的实施, 近日, 国家财政部、农业部下发了《关于做好建立草原生态保护补助奖励机制的通知》(财农〔2010〕568号),对做好草原生态保护补助奖励机制前期工作提出了要求;为确保草原生态保护补助奖励机制政策尽快落到实处,现将财政部、农业部《关于做好建立草原生态保护补助奖励机制的通知》(财农〔2010〕568号)转发你们,同时结合我区实际,提出以下补充意见,请一并贯彻执行。

一、提高认识,加强组织领导

建立草原生态保护补助奖励机制,做好前期各项准备工作,时间紧、任务重、难度大,各地要充分认识这项工作的重要性和紧迫性,加强领导、建立工作机制,明确责任、落实任务,强力推进。各级财政、畜牧部门要密切配合,及时动员、及时部署、及时安排,深入调查研究,加大宣传力度, 做到“认识到位、组织到位、落实到位”,确保前期工作按时完成。各级财政要加大经费保障力度,安排必要工作经费, 确保前期工作需要。

二、认真做好各项前期准备工作

(一)关于草原承包

我区大部分草原都已承包,但还有部分草原是联户承包; 即使是部分已经承包到户的草原,也还存在界线不清、责权不明的问题,尤其是跨区放牧草场及集体使用的草场,还没有承包到户,这和国家草原生态保护奖补资金按照已承包到户的草原面积发放的要求还有较大的差距,也是目前落实草场奖补机制急需解决的问题。因此,各地州要逐步完善草原承包工作:

1.对已承包到户的,要重新核实,进一步补充规范承包合同内容;特别要明确草畜平衡放牧牲畜数量,承担相应的责任与义务等,发生分户以及流转租赁的草原以承包确权户为准。

2.对实行联户承包经营的,要进一步落实责任,尽可能做到分户承包;继续联户经营的,要明确联户成员的权益和责任。

3.对于集体承包草原的,可按平均分配或按牲畜占有量确权到户,也可继续实行集体承包,集体成员共同遵守禁牧和草畜平衡规定,履行禁牧或草畜平衡使用规定与义务,所有成员共同享受补助与奖励。

4.对于集体使用还没有承包的草场,要尽快承包。

5.对于跨区放牧的草场,由取得跨区草原使用权的单位或者集体经济组织将草原发包给本单位或者集体经济组织内的家庭或者联户承包经营,国营牧场的国有草场可以根据实际情况由集体使用,共同履行禁牧或草畜平衡使用规定与义务,所有成员共同享受补助与奖励。

上述各项工作必须在3月15日前完成。由于草原奖补机制需要在草场承包合同书中增加新的内容,旧的草场承包合同书无法满足这项工作的需要, 因此自治区将统一印制新的草场承包合同书, 计划在上半年完成换发新证的工作。

(二)关于划定禁牧区域

禁牧区除了要将生存环境恶劣、草场严重退化的荒漠草场划为禁牧区外,建议各地(州、市)将有条件禁牧的草原风景区、水源涵养区的核心区域也划入禁牧区,为我区打造世界知名草原这一目标奠定基础。 禁牧区的选择必须集中连片、相对独立、便于监管,要有明确的四至界线。禁牧补贴资金实行上封顶、下保底政策,具体标准由各地州根据草场承包实际情况测算提出方案,报自治区审批执行。

(三)关于落实基本草原制度

目前,我区绝大多数县市还没有落实基本草原保护制度,各地(州、市)要按照草原奖补机制的要求,加快推进基本草原划定工作,将禁牧区和草畜平衡区草原全部纳入基本草原范围。设立保护标志,实施严格保护,对划定的基本草原要按照县级1: 10 万、乡级1: 5万比例全部转绘上图,转绘上图工作原则上在上半年完成。划定的基本草原由同级人民政府发布,同时上报上级行政主管部门。

(四)核定草原载畜量

根据农业部《草畜平衡管理办法》的规定,自治区已制定了各地(州、市)不同草地类型载畜量标准,标准颁布后,各县市要按照此标准,核定草原载畜量,明确草原承包经营者的牲畜饲养量。各地(州、市)要根据载畜量将减畜计划分解落实到户。

(五)核定牧户数量

各地州在核实牧户数量时,不仅要对承包草原并实施禁牧和草畜平衡的牧户进行统计核实,还要对没有承包草原但以从事畜牧业为主的牧户进行统计,这些牧户包括牧区牧业乡镇、农业乡镇中的牧业村居民住户和农区牧业乡的居民住户。统计要从乡级开始, 逐级逐户统计核实;核实结果要于《统计年鉴》公布的数据相一致。

(六)搜集整理本底资料

各地(州、市)要督促承担草原普查工作的单位抓紧时间,完成草原资源普查资料的整理,上报当地政府及行业主管部门,为草原生态保护奖补机制的落实提供基础数据。

(七)建立电子档案管理系统

为规范管理草原生态保护奖励补助机制工作,农业部统一开发了电子档案管理系统,目前正处于调试期,调试工作完成后,全区统一采用这一电子档案管理系统。自治区将对各地(州)、县(市)相关人员进行培训,各县市承担本区域内资料信息录入工作,实现上下联网,信息共享。各地州财政、畜牧局要加快工作进度,于3月15日前完成各项前期工作,联合向自治区财政厅、畜牧厅上报草原生态保护补助奖励机制前期工作、经费申请及实施方案,并填写《草原和牧民基础情况统计表》,相关数据与此前上报数据有较大出入的,请详细说明原因和数量口径。财政厅、畜牧厅将把前期工作完成情况纳入绩效考核。

 

新疆维吾尔自治区财政厅

新疆维吾尔自治区畜牧厅

                         二○一一年一月三十日

附件3

                                   

                                  新财农〔2012〕43号

 

关于印发《新疆维吾尔自治区草原生态保护

补助奖励资金管理暂行办法》

 

主送(略):

为加强和规范新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励中央财政资金管理,切实提高资金使用效益,根据《财政部 农业部关于印发<中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法>的通知》(财农〔2011〕532号)和财政资金管理的有关规定,结合我区草原生态保护补助奖励实施情况,我们制定了《新疆维吾尔自治区草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》,现印发你们,请遵照执行。

 

 

新疆维吾尔自治区财政厅

                          二○一二年三月十九日

 

 

 

 

 

新疆维吾尔自治区草原生态保护补助

奖励资金管理暂行办法

第一章  总 则

    第一条 为落实国务院关于建立草原生态保护补助奖励机制的决定,促进牧民增收,加强草原生态保护补助奖励中央财政资金(以下简称补奖资金)管理,提高资金使用效益,根据《财政部 农业部关于印发<中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法>的通知》(财农〔2011〕532号)和财政资金管理的有关规定,制定本暂行办法。

第二条 本办法所称补奖资金是指中央支持新疆落实草原生态补助奖励机制而下达的财政专项资金,包括禁牧补助、草畜平衡奖励、牧草良种补贴、牧民生产资料综合补贴和绩效考核奖励资金。

第三条 补奖资金由自治区财政部门和畜牧部门共同管理并组织实施,各级财政、畜牧部门应当明确分工,落实责任,加强协调,密切配合。

财政部门负责按照实施方案安排补奖资金预算,会同畜牧部门制定资金分配方案,拨付和发放资金,监督检查资金使用管理情况,组织开展绩效考评等。

畜牧部门负责草原生态保护补助奖励政策具体组织实施管理工作,会同财政部门编制实施方案,划定禁牧和草畜平衡区域及面积,核定补助奖励面积和受益牧户的补助金额,落实禁牧和草畜平衡责任,组织开展草原生态监测和监督管理,监管实施过程,提出绩效考核意见等。

第四条 各级财政部门应安排必要的工作经费,支持基层加强草原生态保护管理工作。

第二章补助奖励范围与标准

第五条 补助奖励范围,新疆维吾尔自治区境内八十年代草原资源调查确定的可利用草原面积。

第六条 县级畜牧部门或乡(镇)政府应与牧民签订禁牧和草畜平衡任书,明确牧民实行禁牧和完成草畜平衡任务的责任与权益。

第七条 草原禁牧补助和草畜平衡奖励按照已承包到户(含联户)并已落实禁牧或草畜平衡草原面积发放。禁牧补助的对象是禁牧区域内承包草原并实施禁牧的牧民;草畜平衡奖励的对象是草畜平衡区域内承包草原并履行草畜平衡义务的牧民;牧民生产资料综合补贴的对象是承包草原且主要从事草原畜牧业生产的牧户;牧草良种补贴的对象是人工草地种植者,牧草良种包括多年生和一年生牧草良种,不包括青贮玉米等青贮饲料。

第八条 自治区补助奖励标准暂定为:荒漠类草原和退牧还草工程区禁牧5.5元/亩.年;水源涵养区禁牧50元/亩.年;草畜平衡区按照1.5元/亩.年的标准给予奖励。牧民生产资料综合补贴标准为500元/户.年。牧草良种补贴标准为10元/亩.年。

第九条 2007年度以后退牧还草工程禁牧、休牧、轮牧饲料粮补助资金纳入到草原生态保护补助奖励机制,各地(州、市)财政和畜牧部门要做好衔接工作。

第十条 各地(州、市)可结合本地草原载畜能力、牧民承包草场面积、人口数量、牧民收入构成等情况,在安排的补奖资金额度内,制定“上封顶、下保底”标准,切实做到资金不结余、不超发。上封顶标准原则上不高于本地区上年度农牧民人均收入的两倍,下保底标准由各地州自行确定。封顶保底政策不得留有资金缺口,造成补助资金缺口的,由地(州、市)财政负担。

第三章 资金拨付与发放

    第十一条 各地(州、市)财政和畜牧部门于每年2月10日前联合向自治区财政部门和自治区畜牧部门上报补奖资金申请,内容包括:上年草原生态保护补助奖励机制实施情况(含:实施禁牧、草畜平衡的草原面积、人工牧草留床面积和牧民户数等)、资金使用发放情况、资金结转结余情况、地县财政配套安排及整合资金情况、在执行过程中存在的问题和建议及本年度资金申请。申请资金与上年相比如有变化,需详细说明。

第十二条 自治区财政部门会同自治区畜牧部门根据各地(州、市)申请情况提出补奖资金安排计划,向财政部和农业部申请资金。

自治区财政部门会同自治区畜牧部门根据国家下达我区的补奖资金额度,编制自治区年度草原生态保护补助奖励实施方案,报自治区人民政府审批后下发各地执行。

第十三条 各地(州、市)财政和畜牧部门根据年度下达的资金额度,编制本行政区域内年度草原生态保护补助奖励实施方案,经自治区草原生态保护补助奖励机制及定居兴牧工程建设领导小组办公室审核后,报同级人民政府审批后实施。

第十四条 自治区财政根据“目标、任务、资金、责任”四到地州的原则,按照各地(州、市)任务下达资金。

第十五条 禁牧补助和草畜平衡奖励发放条件:1、必须是承包到户(含联户)的草原;2、必须是经畜牧部门确认已经按规定落实禁牧和草畜平衡的草原。

第十六条 禁牧补助、草畜平衡奖励、牧民生产资料综合补贴资金、牧草良种补贴直接发放到户,原则上采用“一卡通”发放到牧户,不具备“一卡通”发放条件的地方采取现金方式直接发放到户。牧草良种补贴按照项目管理的,可统筹安排用于项目。
第十七条 禁牧补助、草畜平衡奖励资金、牧民生产资料综合补贴和牧草良种补贴发放实行村级公示制。公示的内容包括牧户姓名、承包草原面积、禁牧面积、草畜平衡面积、牧草留床面积、补助奖励标准、补助奖励资金数额等。公示时间不少于7天。公示期间,应当听取牧民群众的意见,接受群众监督,发现问题及时纠正。

各级畜牧部门和财政部门应设立并公布草原生态保护补助奖励政策监督电话,受理政策咨询,查证举报等事项,对发现的违规违纪行为及时严肃查处。

第四章         资金管理与监督  

    第十八条 各地可遵循牧民自愿原则,引导牧民将资金用于改善自身生产生活条件上,着重支持牧民定居、人工饲草基地建设、牲畜品种改良、舍饲圈养等方面工作,发挥资金使用效益。

第十九条 各级财政部门应根据本地(州、市)实际,按照“统筹安排、集中投入、各负其责、形成合力”的原则,积极整合相关专项资金,加大投入力度,完善相关配套措施,统筹支持草原生态保护和转变草原畜牧业发展方式,实现禁牧不禁养、减畜不减产、减畜不减收的目标,促进牧民持续增收。 

第二十条 自治区畜牧部门会同自治区财政等部门对各地(州、市)上一年度草原生态保护补助奖励机制实施情况进行绩效考核,考核结果进行全区通报,并作为安排下年度建设任务的依据。绩效考核办法另行制定。

第二十一条 自治区财政部门会同自治区畜牧部门根据绩效考核结果,安排绩效考核奖励资金。奖励资金可统筹使用,主要用于支持草原生态保护、畜牧业发展方式转变、草原禁牧和草畜平衡工作的核查与管护、补助奖励资金发放、监督检查等方面。

第二十二条 各级草原生态保护补助奖励机制领导机构负责草原生态保护补助奖励政策的组织实施和监督管理工作,逐级组织乡镇、村开展补奖草原面积、牧民登记,公示、复查核实,资金兑付,禁牧和草畜平衡任务落实以及村级管护员管理等相关工作。

第二十三条 县级畜牧部门要建立草原生态保护补助奖励信息管理档案,同时做好草原生态保护补助奖励信息管理系统的填报和审核工作,记录县、乡、村名称,牧户姓名,身份证号码,联系方式,补贴面积,补贴资金等信息。

第二十四条 各级财政部门要对草原生态保护补助奖励资金专项核算,对禁牧补助、草畜平衡奖励、牲畜良种补贴、牧民生产资料综合补贴、牧草良种补贴和绩效考核奖励资金进行明细核算,各项资金之间不得调剂。

第二十五条 补奖资金应专款专用,任何地方、单位和个人不得虚报禁牧和草畜平衡面积、牧草留床面积、牧民户数等基础数据,不得套取、挤占、挪用补奖资金。对虚报、冒领、截留、挪用补奖资金的单位和个人,按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关法律法规进行处理处罚。

第五章         附则

第二十六条 各地可按照本办法,结合自身实际,制定实施细则。

第二十七条 本办法由自治区财政厅会同自治区畜牧厅负责解释。

第二十八条 本办法自2012年3月15日起施行。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件4

 

关于四级人大代表调研自治州草原生态保护

补助奖励资金发放相关情况报告

 

根据州人大常委会第四十七次主任会议的安排,结合人大工作中发现的和牧民群众普遍关注、反映强烈的问题,州人大常委会组成由苏珊副主任带队,部分自治区、自治州、县、乡四级人大代表参加的调研组,于近期先后赴轮台县、和静县、且末县、若羌县就自治州草原生态保护补助奖励资金发放相关情况进行了调研。

一、草原补奖资金调研基本情况

本次调研采取自治区、自治州、县、乡镇四级人大代表联动和召开汇报会、座谈会、入户调查、现场提问等多种方式进行。调研组先后在和静、轮台、且末、若羌四县的阿拉沟乡、草湖乡、伊克扎克斯台牧场、巴音郭楞乡、库拉木勒克乡、阿羌乡、塔什萨依开发区等9个乡镇、牧场调研,深入到乌拉斯台查汗村、阿拉沟村、夏尔沟村、阿库木村、藏德图哈德村等牧民家中走访,重点听取了牧民群众对草原补奖资金发放的意见建议。本次调研共召开座谈会、汇报会11场,走访牧民37户79人,237名县、乡人大代表、牧民群众参加座谈走访。

通过实地调研,调研组认为,近年来,随着“人畜下山来,绿色留高原”工程的实施,自治州草原生态得到逐步改善。特别是党的十八大以来,自治州各级政府把生态文明建设放在突出位置,认真实施草原补奖政策,在加强草原生态保护,促进牧民增收,保障自治州生态安全,加快牧区经济社会发展方面做了大量的工作,取得了较好的生态效益、经济效益和社会效益。草原补奖政策的实施,深受广大牧民的欢迎,许多牧民从中受益并由衷地感谢党和政府的关怀。

在实地调研过程中,调研组了解到且末县灵活掌握草原补奖资金政策,封顶保底,注重公平,妥善处理牧民草原补奖资金数额不均衡的情况,每户牧民领取的草原补奖资金普遍在2.1万元至4.5万元之间,牧民较为满意。为保障牧民有稳定的生活来源,且末县还将草原补奖机制与定居兴牧、国有牧场危房改造项目相结合,在牧民中大力实施一套安居房、一座暖圈、一群牲畜、一块饲草料地、一片红枣园的“五个一”工程。同时,参照2011年每户牧民草原补奖资金额度,按照1:3的比例贷款,引导牧民将贷款资金用在饲草料地、牲畜暖圈、良种牲畜引进、定居房建设等搬迁和发展生产上,确保牧民“搬的下、稳得住、有活干、能致富”。

二、草原补奖资金发放存在的主要问题

调研组综合乡镇、牧民等各方反映比较集中的问题,进行了梳理和分析,认为草原补奖资金发放还存在一些突出问题,牧民反映强烈。

(一)草原监理部门履行职责不到位。少数草原监理部门不作为、不担当、履职不力,对村集体草场的分配疏于管理,监督不到位,存在较大漏洞。实施草原补奖政策后,少数村干部利用集体草场监管不严的漏洞,将集体草场分配给自己的亲属,发生了多起村委会干部随意调整牧民补贴数额或草场面积,甚至国家干部冒领、骗取、贪污集体草场补奖资金,触犯刑律的问题。

(二)对草原补奖资金的发放监管不力。乡镇相关部门对发放草原补奖资金前后的证件审核、发放程序、发放过程和公示等缺乏必要的核查监督和制约。少数行政村村务不公开、财务管理混乱,草原补奖资金发放不透明,牧民的知情权、参与权没有得到有效落实。

(三)牧民不能合理使用草原补奖资金。对牧民使用草原补奖资金缺乏正确的引导和长期规划,部分牧民资产保值增值和发展生产意识不强,将领取到的草原补奖资金盲目消费,购买家电、小车和住房或者用于其它消费,而投入到舍饲圈养等生产经营中的资金却很少,草原补奖资金的使用功效不高,有违草原补奖政策初衷。

(四)草场确权中草原面积争议较多。存在草场四至界限不清,证、账、地不相符,证件不齐、损坏、遗失,不规范、不完善、不准确现象。有部分牧民以旧草场证为依据,对新发草场证上的面积不认可,要求按照旧草场证上的面积发放草原补奖资金,由此产生了许多纠纷。

(五)草场禁牧、草畜平衡执法不严。草原监理部门对草场禁牧、草畜平衡执法不严,监管不力,禁牧、草畜平衡制度落实不到位。少数牧民在享受禁牧、草畜平衡奖励等补贴后,不能有效承担禁牧减畜、草畜平衡等保护草原的义务,部分草原禁牧减畜、草畜平衡执行效果不佳。

(六)部分草原补奖资金未能发放或结余。因涉及草原违法案件、草场纠纷、存在宗教极端思想外在表现人员等情况,轮台县暂停发放约1436万元草原补奖资金,若羌县三年共结余草原补奖资金5180.27万元,这两笔资金没有得到有效处置。

(七)草场矛盾纠纷引发上访。草原补奖资金政策实施后,受经济利益驱动,一些因婚丧嫁娶、外出打工多年无法联系未分到草场的牧民,要求承包草场未果后,经常上访。

三、对草原补奖资金发放工作的几点建议

(一)加强对草原补奖政策实施的组织领导。吃透掌握好草原补奖资金政策,加强工作指导,加大工作力度,强化工作责任,认真研究政策实施中存在的困难和问题,尤其要对实施草原补奖政策后出现的承包集体草场暗箱操作、骗取草原补奖资金,以及草原补奖资金未能发放或结余等问题提出有效的解决措施,确保第二轮草原补奖政策的顺利实施。

(二)草原监理部门要切实履行职责。草原监理部门要认真履职、严格把关,加强对集体草场承包到户的审核管理,必要时对不作为、把关不严人员问责。要创新和健全禁牧管护和草畜平衡核查机制,探索建立草原补奖资金发放与禁牧减畜挂钩的有效办法,完善以草定畜、草畜平衡制度。要加大监督检查力度,严格巡查禁牧区的牲畜放牧情况,发现问题及时处理。要加强草原监测监理,客观反映草原植被恢复情况,为科学评估草原禁牧、草畜平衡实施效果提供科学依据。

(三)提高草原补奖资金使用效益。加强对草原补奖资金的控制监管,引导牧民科学合理使用草原补奖资金。建议借鉴且末县将草原补奖资金与定居兴牧等项目捆绑使用的方法,积极引导牧民将草原补奖资金用于改善自身生产生活条件上,着重支持牧民定居、人工饲草基地建设、牲畜品种改良、舍饲圈养等方面工作,切实发挥资金使用效益。

(四)加强对草原补奖资金发放的监管。充分尊重牧民的知情权、参与权、表达权和监督权,进一步完善草原补奖资金发放公示制度,细化公示内容,确保发放对象、发放面积、发放金额等重要事项公开、公正、透明。完善监督工作链条,对发放工作实行全程监督,切实保障牧民合法权益。草原补奖资金的发放要公平合理,既要防止因补贴额度过高“垒大户”,拉大贫富差距,又要防止补贴太低影响牧民生活和生产。

(五)深入开展草场确权承包。按照2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作的要求,对界线、面积有争议的承包草原,进行详细的现场勘查、测量及入户调查,努力解决在草原确权承包工作中出现的不完善、不规范、不准确的问题。实行联户承包的,要根据实际情况,明确权责,加强管理。

(六)认真核实承包档案和使用权证。完善草原确权承包档案,对落实草原确权承包户的档案和使用权证书逐一核实,对草原承包合同书,包括损坏、遗失或漏发的,进行重新换发或补发。要加强承包合同管理,已发放使用权证和承包合同书但内容不规范的,应限期补充和完善。

 (七)明确部分草原补奖资金处理意见。本着实事求是和灵活掌握政策的原则,与自治区有关部门加强沟通,尽快对轮台县已确定不予发放和若羌县结余的草原补奖资金用途予以明确,根据实际情况进行整合、调配,可否用于饲草料地建设和饲草料种植补助,提高牧民种植牧草或饲草料的积极性。

(八)妥善处理要求承包草场未果引发的上访。在第二轮草原补奖政策实施前,作深入细致的调查研究,将一些符合政策,未分到草场,要求承包草场的牧民纳入到第二轮草原补奖政策实施范围。

(九)安排专项经费,保障工作开展。草原补奖工作面广量大,任务繁重,各级政府应加大专项资金安排投入,落实工作经费,完善配套措施,增加公益性岗位管护人员职数,调动管护人员的积极性,保障草原补奖政策的有效实施。

(十)加大相关政策宣传力度。深入扎实的宣传国家政策,强化牧民对草原补奖政策的认知,使牧民明确自己的权利和义务,不断提高牧民保护草原的主体意识、责任意识和法律意识,最大限度地调动牧民参与草原生态保护的积极性和主动性。

(十一)促进牧区牧民增收致富。结合草原补奖政策的实施,加大对牧民医疗、教育等社会保障体系和畜牧业基础设施的投入力度,引导农牧民积极调整生产方式,鼓励牧民发展旅游等二三产业,减少牧民对草原的依赖,实现牧民增收致富,确保牧区经济平稳健康发展和社会和谐稳定。

                   巴音郭楞蒙古自治州人大常委会办公室

                            2015年8月24日

 

附件5

 

                                    巴审发〔2015〕43号

 

关于上报巴州六县一市2013—2014年度草原

生态保护补助奖励资金专项审计调查报告

 

根据《中华人民共和国审计法》和《自治州2015年审计项目计划》,巴州审计局于2015年3月1日起对我州六县一市2013—2014年度草原生态保护补助奖励资金(以下简称“草补资金”)管理和使用情况进行了专项审计调查,并对有关事项进行了延伸和追溯审计。审计工作得到巴州各级人民政府和有关单位的支持与配合,进展顺利。审计调查涉及的相关单位对其提供的财务会计资料、电子数据、项目资料及其他相关资料的真实性和完整性负责,并作出了书面承诺。审计局的职责是依法独立实施审计出具单项审计调查报告,并对单项审计调查报告进行汇总上报自治州人民政府。

一、基本情况及总体评价

(一)项目背景

因我国草原生态保护和牧民增收问题面临严峻形势。一是草原退化严重,可利用面积减少,生态功能弱化。二是牧民就业渠道窄,生产生活成本高,收入积累缓慢。由于语言、生活习惯等因素影响,牧民转移就业难度较大,收入主要来源于草原畜牧业,但牧业生产成本较高,牧民依靠畜牧业增收乏力。三是草原保护投入不足,惠牧的生产性补贴政策较少,扶持力度弱,牧区发展可持续性不强等原因,为遏制草场退化态势,保护草原生态环境,使草原生态保护和畜牧业发展步入良性轨道,国务院从2011年起,每年投入680亿元在全国8个主要草原省(区)建立草原生态保护补助奖励机制,该机制实施五年为一个禁牧周期,政策措施一定五年不变。我州八县一市均在此保护补助项目范围内,牧民已享受国家草补政策五年,涉及资金额五年合计12.5亿元(每年度2.5亿元)

(二)基本情况

我州草场禁牧面积1578万亩,覆盖8县1市,涉及5,431户牧民、21,755人。其中,严重退化区和风沙源区禁牧1,353万亩、水源涵养区禁牧15万亩、退牧还草项目禁牧210万亩;草畜平衡面积10,058万亩,涉及户数11,938户、46,657人。人工种草30万亩;全州涉及补奖政策户数14,775户、55,403人,涉及草场承包户13,144户、51,732人。2013--2014年两个年度,上级批复下达我州八县一市草原生态保护补助奖励资金50,462.5万元。全州落实牧草良种补贴(直补到户)面积为30万亩,涉及4,662户。由草原部门牵头开展人工种草保留面积核查和登记工作,逐户逐块落实,逐级上报确认,对4,662户牧民兑付了牧草良种补贴资金。

此次审计主要对全州六县一市草原生态保护补助奖励资金项目进行专项审计调查,审计调查六县一市审计资金额47.188.72万元,占全州资金的94%,其中库尔勒市914.26万元、和静15,770.70万元、和硕4,401.07、轮台4,522.04万元、尉犁4,642.59万元、若羌5,698.17万元、且末11,239.89万元。采取了根据资金逐级核拨、实地调查、入户核实的方法,审计资金额100%,调查入户率达到30%以上。

我州根据草原生态保护补助奖励机制规定,在草补项目具体实施过程中,根据不同草原类型、不同载畜能力,制定相应的补贴和奖励标准如下:

(1)禁牧补助:荒漠类草场和退牧还草禁牧区—每亩补助5.5元;重要水源涵养区和草地类自然保护区—每亩补助50元。  

(2)草畜平衡奖励:每亩补助1.5元。 

(3)牧民生产资料补贴:每户500元。

(4)牧草良种补贴:每亩补助10元。   

(三)总体评价

1.经济效益

我州草补工作紧紧围绕国家草原生态保护补助奖励机制政策实施,积极创造有利环境条件,取得了一定的成效:一是牧民享受禁牧补助资金和草畜平衡奖励资金后,年户均受益1.722万元,人均受益4,500元,提高了农牧民家庭收入。二是建立草原管护站,加大监管,保证山区草原生态得到有效保护。近年,全州共投入984.51万元配套资金,建立49个草原管护站,聘用140名管护人员(其中公益性岗位104人),配备办公设施和交通工具,对涉及禁牧区的5,431户牧民签订禁牧草场责任书,明确牧民的责任和义务。安排相关工作人员80余人,实行24小时值班制度,严格控制上山放牧的牲畜数量,确保完成减牧任务。

2.环境效益

坚持生态立州、环保优先理念,立足我州地域和资源条件,确定 “人畜下山来,绿色留高原”的工作思路,以草原生态保护补助奖励机制为抓手,整合各类涉牧资金,进一步加大对畜牧业的投入和增收产业的扶持,精准式帮扶牧民。对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧的草原,实行禁牧封育。禁牧期满后,根据草场生态功能恢复情况,继续实施禁牧或者转入草畜平衡、合理利用。对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡。根据草原载畜能力,确定草畜平衡点,核定合理的载畜量。牧民在草畜平衡的基础上,实施季节性休牧和划区轮牧,形成草原合理利用的长效机制。天然草原禁牧、休牧、草畜平衡三项基本制度得到全面落实,保障了牧草返青以及关键期生长;大部分地区的植被覆盖度提高12%—30%、高度及产草量增长23%—40%,基本上遏制了草原退化加剧的趋势,草原植被逐步得到恢复,但个别县(市)由于水资源匮乏,削弱了草场生态保护补助奖励资金的成效。

3.社会效益

我州草原生态保护补助奖励机制工作,有效改善了牧民生产生活条件,进一步推进了畜牧业发展及牧民增收,调动了其生产积极性,草补工作取得了阶段性成效。增加牧区畜牧良种补贴,在对肉牛和绵羊进行良种补贴基础上,将牦牛和山羊纳入补贴范围。比照农区农作物良种补贴办法,实施牧草良种补贴。积极实施牧民生产资料综合补贴,对牧民生产用柴油等生产资料进行补贴,降低牧民生产生活成本。在实行上述政策的基础上,我州整合有关项目资金,加大对推行牲畜舍饲半舍饲圈养、促进仔畜提前出栏等方面的支持力度,推进畜牧业生产方式转变。并且加大对牧区教育发展和牧民转移就业培训的支持力度,提高牧区教育水平,促进牧民转移就业能力。

二、审计发现的主要问题

(一)草原生态保护补助奖励政策执行方面存在的问题

1.向不符合发放条件的人员发放草补资金85.22万元

四县一市向不符合发放条件的人员发放草补资金85.22万元,其中:库尔勒市2013-2014年度230户农民未承包草场而享受生产资料综合补贴资金23万元;和硕县、轮台县12名财政供养人员领取了草补资金13.74万元,审计期间轮台县已收回1名财政供养人员领取的草补资金;尉犁县向不符合发放条件的人员发放草原生态保护补助奖励资金3.48万元;若羌县向45名配偶为国家正式干部职工且家庭成员均为非农户口人员发放草补资金45万元。

2.三个县(和静县、轮台县、且末县)未按规定制定草原生态保护补助奖励机制“上封顶、下保底”标准,出现2个县高于本地区上年度农牧民人均收入的两倍的现象。如和静县未制定“上封顶、下保底”标准,造成部分乡镇出现垒大户和补贴太低的不公现象。全县补贴额最高的牧户每年享受补贴46.73万元,家庭人均享受补贴11.65万元,较全县2013年牧民人均收入12482元高出近37.3倍,补贴额最低的0.01万元,家庭人均享受补贴仅0.0035万元;全县享受禁牧及草畜平衡补贴金额超过8万元的牧民共计112户,享受补贴1,833.24万元,占全县禁牧、草畜平衡补助总额的23%。轮台县2013-2014年度草补资金发放超出上年农牧民人均收入两倍的分别有140户、43户,共发放各类草补资金406.73万元和133.16万元,占当年发放草补资金总额的19.46%和10.98%,超出部分总额分别为87.24万元和29.30万元。

3.2013年和静县牧草良种补贴项目未实施,涉及项目资金130万元。根据巴财农〔2013〕31号《关于拨付2013年第一批草原生态保护奖励资金的通知》(新财农〔2013〕21号),2013年4月7日下达和静县2013年度直补到户牧草良种补贴奖励资金130万元,专项用于和静县建设颗粒饲料加工项目补助,因该项目一直未实施,于2014年9月17日由州财政局进行盘活资金按规定收回。

4.和硕县2011年至2014年调增9户牧民禁牧草场面积,多发放禁牧补助资金36万元。和硕县从2011年开始实施草原生态保护补助奖励机制,在发放草补资金时把乌什塔拉乡硝井子村和则格德恩呼都格村,乃仁克尔乡包尔图村、本布图村和艾迪恩阿门村等9户牧民的禁牧面积增加,每户均增加1,818.18亩,每年发放 9万元,2011年-2014年共发放草补资金36万元,

5.2013-2014年度两个县23户牧民重复领取草补资金1.6万元。其中:和硕县有15户牧民重复领取了生产资料综合补贴1.2万元;轮台县共有8户牧民重复领取了生产资料综合补贴0.4万元。

6.轮台县2013-2014年应享受补贴的32户牧民未补贴2.45万元。经对轮台县哈尔巴克乡、策达雅乡396本草畜平衡《草原承包合同书》与2013年、2014年实际发放人员名单、面积,补助资金进行核对,发现2011年签订承包合同的32户牧民没有享受生产资料补贴2.45万元,而2012年后签订合同的21户牧民享受2013-2014年生产资料补贴2.1万元(500元/户)。

7.若羌县违规改变草补资金发放标准。2013年若羌县将享受补贴牧户分为四个档次登记,按每个档次的牧户平均标准发放补贴。如:有草原使用证、草场承包合同书、牲畜生产合同书和牲畜盘点表上有登记的402户牧民确定为第一档次,户均发放补贴4.5万元(其中部份有禁牧草场的牧民户均发放4.7142万元);对享受第一档次补贴的牧民子女中已自然分户,无二轮承包土地,且目前仍从事牧业生产的68户,以及未从事牧业生产或现已搬迁至塔什萨依开发区定居的牧民527户,分别确定为第二、第三档次,户均发放3.5万元和2.4万元;对第一档牧民子女中已自然分户有二轮承包土地的,或夫妻一方为财政供养人员的牧民184户确定为第四档次,户均发放补贴1万元。

(二)草补资金分配、管理、使用方面存在的问题

1.四县一市草补资金兑付不及时,造成资金滞留、闲置7,800万元,占审计资金额47.188.72万元的16.53%。其中:和静县3,749.08万元、若羌县2,782.12万元、轮台县1,235.61万元、库尔勒市26.99万元、且末县6.2万元。在审计期间已整改并发放草补资金2,227.18万元。

2.虚报冒领草补资金161.69万元。和静县个别乡镇虚报承包到户的集体草场面积,并以个人名义提取草补资金161.69万元,截至2015年2月和静县纪律检查委员会已查处133.2万元,经审计2013年度阿拉沟乡、巩乃斯镇集体草场以个人名义领取补贴28.49万元县纪委未查处、县财政未收回。对2013年度及以前年度违规资金发放的情况,我局已移送州纪委继续查处。

3.未及时上缴财政草补资金结余0.45万元。和硕县畜牧兽医局草补资金结余0.45万元未上缴财政。

4.应收未收以前年度违规发放的草补资金464万元。

若羌县发放2011年度草补资金时,将给牧民超标准发放以及部分不符合政策人员纳入发放范围,导致违规发放草补资金1,181.85万元。该县发现问题后自行整改,于2014年发放2013年度草补资金时采取直接扣还的方式陆续收回并缴入国库717.85万元,截至审计日应收未收回资金达464万元。

(三)草补业务管理中存在的问题

1.草场承包合同书、草场使用证未发放到牧户手中。如库尔勒市、和硕县,轮台县,若羌县等,且入户调查发现牧民普遍对自己承包的草场面积、具体位置及承包草原的权利和义务及禁牧、草畜平衡的责任与权益等不太清楚。和硕县和轮台县还存在《草原承包合同书》面积与实际发放草补资金面积不一致的现象,如:抽查和硕县乌什塔拉乡发现2户多补草畜平衡面积381.04亩、补助资金571.56元,1户多补禁牧面积180.90亩、金额994.95元。轮台县各乡镇普遍存在《草原承包合同》期限届满、承包草原实际使用人发生变化没有重新签订合同和换发《草原承包合同书》。

2.牧户录入信息系统数据不真实及采集录入工作不完整。六县一市均存在信息数据不真实、未及时更新的现象。如:2013年,和静县核定享受草原生态保护补助奖励机制补贴牧户共计5,605户,经核实牧民信息数据,发现包含公职人员7户、身份证重复人员2户、身份证信息录入错误93户,未及时录入审核通过的牧户信息1,191户。库尔勒市电子档案录入系统中存在个别牧民信息(如姓名、身份证号码等)录入错误,普惠乡实际发放草补资金的人员、资金额度与系统中的反映人数、金额不一致的现象。

3.和硕县草补资金村级发放公示内容不规范。和硕县草补资金在村级发放公示时,只公示享受草原生态补奖资金牧民的名字、性别、族别、身份证号,没有公示承包草原面积、补助标准、补助奖励资金数额等内容。

4.轮台县违规流转草原承包经营权,涉及草原面积108亩。经对轮台县畜牧兽医局提供的阿克萨来乡136本草畜平衡《草原承包合同》与2013-2014年实际发放人员名单、面积、补助资金进行核对,发现阿克萨来乡牧民艾比布拉·达吾提和尼亚孜·喀日两位2014年由个人申请,村委会表决同意分别将20亩和88亩草场转让给巴州鸿泰棉业有限公司,拟用于新建巴州鸿泰棉业有限公司轧花三厂西环路收购站。2014年村委会与该公司法人代表赵宏玉签订了草原承包合同书,承包年限34年。

5.轮台县禁牧草场分配及补助资金发放存在随意性。轮台县将200万亩禁牧草场按行政区划分配给有禁牧草场的7个乡镇,各乡镇禁牧草场既没有按照已有草蓄平衡草场的牧户数量划分也没有按照低收入家庭数量划分,7个乡镇,有草蓄平衡草场的牧户共975户但只有672户分配到118.05万亩禁牧草场,贫困家庭共1754户但只有716户分配到81.95万亩禁牧草场。各乡镇未制定具体的分配标准,随意分配禁牧草场。一是每个乡镇自定两个不同面积标准,再平均划分给部分已有草蓄平衡草场的牧民和部分贫困家庭,在禁牧草场分配给部分已有草蓄平衡草场的牧民和部分贫困家庭存在随意性。如阳霞镇将禁牧草场划分为320块,按28.71万亩140块平均分配给已有平衡草场的140户牧民(该镇实有草蓄平衡草场的牧户共267户),户均2051亩;按21.35万亩180块平均分配分配给180户低收入家庭(该镇实有低保家庭345户),户均1186亩。铁热克巴扎乡将禁牧草场划分为242块,按17.20万亩122块平均分配给已有平衡草场122户牧民,(该镇实有草蓄平衡草场的牧户共127户),户均1410亩;按7.79万亩120块平均分配分配给120户低收入家庭(该镇实有低保家庭464户),户均649亩。二是2013年度已分配禁牧草场的18户牧民分配了2块禁牧草场。其中有6户牧民在同一乡镇分配到了不同面积的2块禁牧草场,有4户牧民在同一乡镇分配到了相同面积的2块禁牧草场(均按照已有草蓄平衡草场分配禁牧草场),有8户在不同乡镇分配到了2块禁牧草场;禁牧补助资金发放存在随意性:轮台县将以扶贫形式发放给低收入家庭的禁牧补助享受人员随意变更。以抽查到的策大雅乡为例,该乡将禁牧草场分为200块小草场,其中分配给无畜牧养殖的低收入家庭的草场有90块,在2014年度的发放中,策大雅乡以其中45户已脱贫为由将其禁牧补贴停发,又更换了45户新的贫困家庭以原脱贫牧户的草场为名享受了这部分禁牧补贴。同时,2014年度阳霞镇和铁热克巴扎乡有16户牧民没有承包禁牧草场,依然发放了禁牧补助34.3万元。

6.未编制草原保护、建设、利用规划,导致草原保护利用与土地利用总体规划相脱节,并存在差异。如:尉犁县和若羌县未编制本县区域内的草原保护、建设、利用规划,县域内草原保护、建设、利用的目标和措施不明确。尉犁县畜牧部门资料反映可利用草原面积1,077.61万亩,国土管理部门农村土地利用现状资料反映草地面积为442.79万亩,两者相差634.82万亩。若羌县土地利用总体规划(2010-2020)中,规划草原可利用面积807.42万亩,实际承包到户及联合承包总面积为3,051.58万亩,承包到户草场面积较土地总体规划草原可利用面积高出3.78倍。

7.若羌县2014年度草补机制实施方案未批复实施,影响草补政策的落实。

8.且末县草原确权承包和基本草原划定工作截至审计日还未全部完成,并且牧民“一户一档”资料没有按照乡镇划分、编制目录、装订成册,造成牧民基础资料缺失。

(四)其他需关注的问题

1.在本次专项审计调查和静县阿拉沟乡阿拉沟村发现,该村在草补资金发放过程中已经存在虚报冒领专项资金,且原阿拉沟乡阿拉沟村委会书记包才热、村妇联主任兼出纳山其米格因虚报冒领草补资金已在押等待审理宣判,经审计调查发现,该村在草场分配上存在人为调节显失不公的现象。草场分配确权最基础的数据和资料均来自于村委会,故村委会班子在草场确权中起重要决定性作用。

一是1997年、2003年、2012年分别进行三次草场确权,但在2003年和2012年草场确权时变动较大,出现部分牧民家庭草场面积逐年增加和个别牧民家庭草场面积减少及丢失。如,6户牧民在二次草场确权后,近两年又在原草场面积的基础上以子女的名义新增草场面积(后附详细情况说明);再如1997年草场确权的2户牧民文国强、萨巴太(劳教人员),草场面积分别是7,425.5亩和8,351.36亩,后确权草场证面积25亩和0亩,文国强一直在为草场面积确权问题上访,目前还未解决。二是村干部和亲属草场面积过大。2013年阿拉沟乡阿拉沟村草场面积68.22万亩牧民181户,平均每户占有草场面积3,769亩,历任阿拉沟村委会的2位书记分别有草场证面积9,922.89亩、7,750.78亩,占村草场面积的1.45%、1.14%,高于平均每户占有草场面积的2.63倍、2.06倍,另阿拉沟村委会的3位书记、干部的子女及亲属有草场证面积合计28,944.58亩,占村草场面积的4.24%。三是将夏季集体草场直接分配给村干部及家属,并领取草补资金。四是审计调查中牧民反映本巴力杰、巴吐尔、道阿拉西、曲包热、包确登等人享受草补资金有疑点。

对该村在草场分配上存在人为调节显失不公的现象,我局已移送州纪检委进一步核实处理。并要求和静县人民政府应对草场确权引起高度重视,责成相关部门进一步核实草场权属。

2.在对轮台县的本次专项审计入牧民家调查中,重点对190户的载畜量情况进行了核查,通过口头询问牧户的实际载畜量并与其《草原承包合同书》上的核定载畜量进行对比,发现存在少数牧户的草场载畜量超过核定载畜量。对该问题,我局要求轮台县政府组织相关部门进一步核查,如确实发现超载问题,应当扣发其草补资金。

3.尉犁县享受草原生态保护补助奖励资金的非农业户口有14户同时享受城市低保的问题。对14户人员中在享受草原生态保护补助奖励资金的同时,是否还符合享受城市低保的条件,我局要求尉犁县对这14户予以清查。

4.且末县在草原生态保护补助奖励资金管理使用中,为了引导牧民将资金用于改善自身生产生活条件上,通过项目整合,资金捆绑,将草原奖补资金发放到牧民的个人存折中,但存折由乡财政所管理,而每户牧民有一个明白卡,注明资金的使用情况和余额。在审计调查过程中,发现有些尚未入住安居房的牧民存折上余额金额很大,多的达到16万,且牧民自己无支配资金的权力,这种现象造成资金沉淀,没能及时充分的发挥效益。

上述问题,我局根据有关法规已在单项审计调查报告提出具体处理意见, 各县(市)人民政府正督促相关部门按照审计意见认真进行整改,并要求将整改情况书面报告巴州审计局。

三、综合分析及整改建议

在自治州党委、人民政府的领导下,全州畜牧、财政及项目主管部门及相关单位的共同努力下,从草原面积核定承包、牧户身份认定、牧户信息录入、牧民转移安置、牲畜核减、草地监测监管、草补资金管理发放等方面入手,抓紧措施配套,分解落实任务,积极稳步地推进了草原生态保护补助奖励机制政策的落实。通过草原生态补助奖励机制的实施,提高了牧民的生活收入,调动了牧民合理利用草原的积极性,同时有效的促进了草场资源的可持续利用和牧区经济的可持续发展,让广大牧民切实享受到了党的富民政策带来的实惠,为维护社会稳定起到了积极的作用。审计结果表明,我州各县市草原生态保护补助奖励资金项目管理及运行总体情况良好,在改善项目区内牧民生产生活条件和取得了一定成效,根据审计发现的问题分析建议如下:

(一)此次审计中反映较为突出的是牧户录入信息系统数据不真实、不一致,存在重复录入、差错及采集录入工作不完整的问题。

我州草补牧户信息管理系统于2011年开始实行,为实施精准补助,确保草补资金正确、真实发放,建议各县(市)在草补政策运行过程中对信息系统进行及时更新、补充、调整,受益牧户与信息系统牧户核对务必一致、完整,强化动态管理,保证享受草补政策牧民基本信息的客观,真实、有效。

(二)草补政策执行过程中相关的县、乡、村三级工作管理人员对草补资金政策及发放核定标准理解有偏差,部门联动机制欠缺,基础工作不够扎实,对草补资金发放对象审核不严,各级主管部门监管不力,历史遗留的草场纠纷过多等原因导致了基础工作滞后,对本乡镇(村组)牧民家庭情况、草场情况掌握不清,因此出现了实际发放补贴的面积与《草原承包合同书》面积不同、重复发放草补资金、草场纠纷和虚报冒领等现象,影响政策的有效落实。

(三)各县、乡、村三级工作组织应加大党的草原补奖政策宣传力度,让受益户感受到党政策的温暖并能依托好政策打下生产生活的坚实基础,而现实情况是草补受益户虽已受益,且乡政府及村委会已做大量实际工作,但受益户对扶持政策不理解,甚至误解,并且容易滋生好吃懒做,等、靠、要等不好习惯,最终补贴行为演变为救济行为。

针对审计调查发现问题提出如下建议:

(一)强化基础工作,对草场发生变更的行为及时调整《草原承包合同书》和系统录入数据,确保数据的真实、完整。继续健全完善各项工作机制和制度,编制好草原保护、建设、利用规划和措施,保障草原生态补助奖励工作顺利开展。

(二)进一步加大对资金管理使用的监督检查力度。草补资金既是生态资金,又是民生资金。各县市财政、畜牧、监察、审计等部门应形成合力,加强对草原补奖机制资金发放全过程监督检查和审计,及时发现和纠正存在的问题,切实维护广大牧民的切身利益。

(三)草原补奖资金规模大,涉及面广,加强基础财务核算工作,规范补助奖励资金的管理,建议对草补项目分配草场纠纷专项进行调研,拿出行之有效的解决方案,明确分配对象的条件,尽量公平的分配草补项目资金,做到及时足额发放,充分发挥草原生态奖补机制的生态和社会效益。

(四)全面加强草补政策实施的科学化、精细化管理。在政策的实施过程中,科学分析和把握实施过程中出现的新情况、新问题,增强相关项目主管部门之间的沟通协调和信息交流,提高草补机制工作管理水平,工作人员要提高认识,做好政策宣传工作,科学公正的处理好问题。建立完善草原禁牧和草畜平衡绩效考核和奖励制度,对草补政策相关的乡镇、村组,项目主管部门应加大对其分配情况的审核力度,建立责任追究制度。

(五)加强对牧民草场履行责任义务监管执法力度,在对牧民宣传教育的同时,对非法开荒涉及到承包草场的牧民,权责结合,建议各县市宣传教育和追究责任双管齐下,将依法严厉打击非法开荒的文件精神落实到实处,遏制非法开荒行为,采取以有效措施,保护好草原生态。

(六)建议继续加大草原生态保护宣传力度,公开透明,补奖到户。将草补资金信息公开作为政务公开的重点内容,接受群众和社会监督,进一步增强草补资金的透明度进行精准补助,及时将《草原承包合同书》和禁牧、草畜平衡责任书发放至村委会及牧民手中,让牧民充分了解补奖内容,权利义务的责任,保证政策落实公平公正。把牧区建设成为生态良好、生活富裕、经济发展、社会稳定的新牧区。             

 

                 巴音郭楞蒙古自治放州审计局

                      2015年8月31日

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